从实操与法规角度理性解读《关于加快推进棚户区改造工作若干措施（征求意见稿）》

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目 录

一、背景

二、棚户区改造的范围问题

三、实施模式问题

四、补偿标准问题

五、强制程序问题

近期朋友圈被各种解读《关于加快推进棚户区改造工作若干措施（征求意见稿）》的文章一波又一波地霸屏，各种为了博眼球的标题层出不穷，甚至对该征求意见稿进行解读的部分观点有失理性。笔者根据长期在城市更新一线工作的体会，就上述征求意见稿谈一谈相关看法，以期与同行共同探讨。

一、背景

1、深圳在人才引进方面一直是走在全国前面的，无论是补贴还是人才住房供应方面，决心和态度还是有的。但目前深圳的高房价让不少人才望而却步，媒体上也不乏博士住城中村的报道。近期内地不少城市也开始了“人才争抢大战”，这时候，深圳急了。

2、城市更新并非深圳独有，广州、珠海、昆明、上海等一系列城市早已开始推进。纵观全国，深圳的城市更新市场化程度是最高的，也的确和“深圳特区中的特区”的身份相符合。但凡事有两面，市场主体的趋利属性同时也导致城市更新出现了不少问题且短时间难以解决，为空间掣肘的深圳，确需改变。

3、棚户区改造亦不是一个新鲜事物，在中国经济增长和城市化突飞猛进的大背景下，从东北到全国，棚户区改造随处可见。关于棚户区的定义，上位法规定留足了地方操作的灵活性，由各地方因地制宜的进行界定。深圳早在去年年中已经发布《深圳市棚户区改造项目界定标准》，棚户区的范围不那么“棚户”，操作空间十足。

二、棚户区改造的范围问题

1、本次征求意见稿最让人关注的莫过于棚户区改造的范围问题，其实征求意见稿的规定与之前《深圳市棚户区改造项目界定标准》关于棚户区的定义并无区别，但明确了老旧住宅小区适用棚户区改造的范围，不再采用城市更新的方式进行改造。

2、旧住宅小区不再按照城市更新的方式拆除重建，是城市更新实践多年的结果。深圳纳入城市更新计划的旧住宅小区存在着以下疑难问题：（1）由于中国房地产市场形成时间不长，政策稳定性差且早期的管理缺失，不少老旧住宅小区存在诸多历史遗留问题，如福利房等问题；（2）老旧住宅小区往往区位优越，周边配套完善，权利人对于拆迁补偿的期待较高（与手持违建的业主相比，回报率可能天壤之别）。以上问题导致旧住宅小区几乎全部卡在了拆迁阶段。除不具有典型参考价值的个别案例外，旧住宅小区城市更新项目通过深圳城市更新的方式实现拆除重建的的确难以完成。

3、老旧住宅小区的拆除重建放弃城市更新而选择棚户区改造之路，实则是向现行法律、实际操作寻求可行性。首先，之前胎死腹中的“强制售卖”制度，在媒体的炮轰及社会各界的口诛笔伐之后，开发商寄希望于解决旧住宅小区最后10%或5%的救命稻草胎死腹中。的确，由作为理性经济人的开发商唱主角的城市更新模式中，行政机关采用强制售卖或征收，实在难以与公共利益挂钩，有严重违背上位法之嫌，且必然遭到学界的抨击、上级部门的关切，难以实现相应政策的落地。其次，老旧住宅小区按照棚户区改造的道路实施，最后10%或5%的问题将迎刃而解，赋予了公权力机关解决钉子户问题的法律支持和正当性。

三、实施模式问题

1、政府主导+国企实施+公共住房的模式为业内大为吐槽，更有甚者大呼“深圳城市更新在走回头路，看不到市场，看不到法治”。笔者呼吁理性看待上述模式，毕竟从法规沿革和市场情况来看，该模式是符合上位法规要求且符合深圳实际的。

2、纵观全国城市更新，唯有深圳城市更新市场化程度最高，实现了一二级市场的联动。业内不少同行在习惯了深圳城市更新在市场化的道路上狂奔之后，似乎忽略了大多数城市更新（广义的）中一级土地市场还是由征收主导的（深圳的土地整备的空间有限，不为人关注）。当深圳城市更新重新拾起原有模式时，不少深圳城市更新的业内人士显得过于激动。

3、政府主导+国企实施+公共住房的模式中，相较于深圳城市更新，政府引导变为政府主导，市场运作变为国企实施，而部分配建公共住房变成了除回迁外全部用作人才住房和保障性住房。以上变化可以说与《国有土地上房屋征收补偿条例》第五条规定是相一致的，并不是一个新鲜的模式。

4、需要特别强调的是，公共住房的模式是符合深圳实际的。如第一条提及的人才争夺战问题，以及目前要求发展的住房租赁市场问题，以目前城市更新市场主导的模式，规模上略显“小打小闹”且受城市更新项目周期难以预见的严重影响。实施棚户区改造的，以政府主导，与政策及相关规划匹配度更好，规模和力度更大，能够更有效增加解决上述问题的空间。另外，利用棚户区改造落实房地产方面政策的案例早已屡见不鲜，如内地通过货币补偿的方式拆除棚户区，实现房地产去库存。

四、补偿标准问题

1、以目前行业内旧住宅小区的补偿为例，早期进入旧住宅小区进行城市更新前期工作的开发商，往往提出的拆迁补偿比例为1:1.3左右，后来演变为1:1.4甚至直接公布1:1.5进行补偿，还存在恶性竞争的问题，实际的置换不再具备补偿的性质。施行棚户区改造的，可以参考罗湖区二线关棚户区改造的案例，其中产权置换比例均为1:1，且对于面积较大的私宅，有480㎡或380㎡相关限制，拆赔比例相对理性，属于合理补偿且相对公平，亦更有利于控制片区开发强度，提升居住环境和品质。

2、针对历史遗留违法建筑的补偿更为公平合理。从历史遗留违法建筑与住宅小区角度对比，如A于2000年投资100万建设违法建筑一栋，面积1000㎡，同时，B以100万购入二手房200㎡，不考虑其他因素，在城市更新拆迁补偿时可想而知谁的置换面积更大（部分更新项目引入“480”标准，但严重阻碍拆迁推进，目前几乎没有项目套用“480”标准），进而通过置换的大量房产进一步分享城市发展的红利。在此无需批评深圳的查违，且以公平论，城市更新承认违建的权益时，将导致守法获得的收益远远低于违法的收益，且还能通过城市更新获得“洗白”，明显有失公平。棚户区改造很可能将沿袭罗湖二线关棚户区改造方案的一些基本原则，设定私宅置换上限，更有利于公平。

五、强制程序问题

1、已入市或目前推进良好项目改造前多以集体物业为主或工业厂房为主的地块，由于房价的提升和城市更新的深入化，以私宅为主的旧村甚至高密度私宅的片区，目前也已被开发商瓜分殆尽。城市更新中开发商面对众多的权利主体，拆迁问题直接左右了项目的推进，存在明显的二八定律，最后的20%权利人的拆迁问题将耗费大量的时间甚至根本难以解决。

2、征求意见稿中，明确了对签约期内少数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施，损害大多数业主利益的，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告。区主管部门审核后，报区指挥部审议。审议通过，依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。其实征求意见稿的上述程序在罗湖区二线关棚户区改造的方案中已经操作过，2017年5月流出的行政处罚决定书，已经按照上述方式在进行操作。通过征收合法房产、行政处罚的方式解决“钉子户”问题，能够及时完成土地一级开发，有效促进土地资源的再开发，极大的减少了社会财富的浪费。

本文并非为《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》唱赞歌，仅为笔者个人分析后的看法。正如该征求意见稿本身体现的探索精神一样，相信深圳通过不断地试点、摸索，在不久的将来，将会以政策法规的形式实现城市更新和棚户区改造之间的平衡。

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